Alors que les épisodes de fortes chaleurs rappellent le rôle des sols dans l’adaptation des territoires au changement climatique, le débat autour du Zéro Artificialisation Nette (ZAN) revient au premier plan.
Dans un rapport publié en juin 2026, la Fondation pour la Nature et l’Homme (FNH) analyse les évolutions législatives intervenues depuis l’adoption de la loi Climat et Résilience et estime que l’objectif de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2031 est progressivement fragilisé par une succession de dérogations.
Au-delà du constat, l’étude met en lumière les enjeux auxquels sont confrontés les collectivités, les aménageurs et les professionnels de la construction, y compris dans les territoires ultramarins.
Un objectif national, mais une mise en œuvre adaptée aux territoires
Adoptée en 2021, la loi Climat et Résilience fixe une trajectoire nationale visant à réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente. La France doit ainsi passer d’environ 236 875 hectares consommés entre 2011 et 2021 à 118 438 hectares sur la période 2021-2031, avant d’atteindre le Zéro Artificialisation Nette en 2050, où toute nouvelle artificialisation devra être compensée par une renaturation équivalente.
Cette trajectoire poursuit plusieurs objectifs : préserver les terres agricoles, limiter l’étalement urbain, maintenir les fonctions écologiques des sols et renforcer la résilience des territoires face au changement climatique.
Le rapport rappelle notamment que les trente premiers centimètres du sol stockent 3 fois plus de carbone que la biomasse forestière française, tout en jouant un rôle essentiel dans l’infiltration des eaux et le maintien de la biodiversité.
Si ce cap est fixé à l’échelle nationale, son application n’est pas uniforme. La loi autorise en effet les régions d’Outre-mer, comme la Corse et l’Île-de-France, à définir une trajectoire de réduction différente afin de tenir compte de leurs spécificités géographiques et démographiques.
Une multiplication des textes modifiant progressivement le cadre du ZAN
L’analyse menée par la Fondation s’appuie sur un recensement des évolutions législatives intervenues entre août 2021 et le 1er juin 2026.
Au total, le rapport identifie :
- 17 textes législatifs examinés ;
- 342 amendements, 6 sous-amendements et 11 articles issus de propositions de loi ou de commissions mixtes paritaires portant sur les modalités d’application du ZAN ;
- 689 parlementaires ayant soutenu des dispositions susceptibles, selon l’étude, d’assouplir l’objectif intermédiaire fixé pour 2031.
Toutes ces mesures ne sont pas devenues effectives. Certaines ont été abandonnées, d’autres censurées ou demeurent en cours d’examen.
Le rapport considère néanmoins que leur accumulation illustre une évolution continue du cadre réglementaire entourant la sobriété foncière.
Des dérogations qui touchent aussi bien les secteurs d’activité que les territoires
L’étude examine non seulement les propositions de loi, mais aussi les règles de comptabilisation de l’artificialisation des sols et les exemptions déjà prévues par certains textes ou documents d’application.
Parmi les principales catégories recensées figurent :
- certaines installations photovoltaïques sous conditions ;
- les éoliennes terrestres et plusieurs infrastructures de transport d’énergie ;
- les carrières et les mines ;
- les bâtiments agricoles ;
- les projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) ;
- les trajectoires régionales spécifiques prévues par la loi ;
- ainsi que plusieurs catégories d’espaces insuffisamment prises en compte par les outils actuels de suivi, notamment une partie des bâtiments publics et de la voirie.
Selon les estimations de la Fondation, 68 690 hectares pourraient aujourd’hui échapper au décompte officiel de la consommation d’espaces.
En intégrant la possibilité ouverte par une circulaire de dépasser de 20 % certains objectifs locaux, cette estimation atteint 92 375 hectares.
Dans sa communication, la Fondation évoque également un potentiel supérieur à 187 000 hectares concernés par différentes dérogations sur la période 2021-2031.
Des outils de mesure appelés à évoluer
Le rapport attire également l’attention sur les méthodes utilisées pour mesurer l’artificialisation.
Aujourd’hui, le suivi repose principalement sur la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), calculée à partir des fichiers fonciers. Cet indicateur permet de suivre l’étalement urbain, mais ne rend pas compte de toutes les transformations intervenant au sein des espaces déjà urbanisés.
À partir de 2031, il sera progressivement complété par OCS GE, un système d’observation fondé sur l’imagerie aérienne et l’analyse de l’occupation des sols.
Celui-ci permettra notamment de mieux identifier les surfaces végétalisées, la pleine terre ou encore les espaces imperméabilisés, même si le rapport relève plusieurs limites techniques, notamment pour certaines infrastructures linéaires.
Les territoires d’Outre-mer intégrés à une trajectoire spécifique
Le rapport consacre plusieurs développements aux territoires ultramarins, qui bénéficient d’un régime particulier dans la territorialisation du ZAN.
Pour ses simulations, la Fondation retient une hypothèse de réduction de 25 % de la consommation d’espaces pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, les trajectoires définitives n’étant pas encore arrêtées.
Dans cette hypothèse, les enveloppes théoriques de consommation d’espaces entre 2021 et 2031 atteindraient 1 405 hectares en Guadeloupe, 1 099 hectares en Guyane, 1 039 hectares en Martinique et 1 964 hectares à La Réunion. Mayotte ne figure pas dans cette estimation, faute de données disponibles.
L’étude souligne qu’aucun mécanisme ne garantit que ces trajectoires moins contraignantes soient compensées à l’échelle nationale. Selon les calculs de la Fondation, cette différence représenterait 4 950 hectares supplémentaires par rapport à une application uniforme de l’objectif de réduction de 50 %.
Le rapport met également en avant le cas des projets d’envergure nationale ou européenne (PENE). Sur l’enveloppe nationale de 12 500 hectares prévue pour ces opérations, 2 500 hectares sont mutualisés entre l’Île-de-France, la Corse et les régions d’Outre-mer.
Contrairement aux autres régions, qui doivent renforcer leur effort de réduction pour absorber cette enveloppe, ces territoires définissent eux-mêmes leur trajectoire.
La Fondation relève qu’aucun mécanisme n’est précisé pour démontrer la compatibilité de cette enveloppe supplémentaire avec l’objectif national fixé pour 2031.
Un débat qui dépasse désormais la seule protection des sols
Au-delà des chiffres, le rapport met en évidence les arbitrages auxquels sont confrontés les pouvoirs publics entre développement économique, production de logements, infrastructures, transition énergétique et préservation des espaces naturels.
Pour les acteurs de la construction, de l’aménagement et les collectivités, ces évolutions traduisent un cadre réglementaire encore en mouvement.
Elles interrogent également les futurs choix de planification foncière, de renouvellement urbain et de mobilisation des friches, aussi bien en métropole que dans les territoires ultramarins, où les documents de planification devront intégrer ces trajectoires dans les années à venir.
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